IBRAHIMA DIA, COORDONNATEUR DE LA MISSION DE FORMULATION ET DE GESTION DU MCA (MFG-MCA) : « Le décaissement dépend de la bonne exécution des travaux »
Dans les locaux de l’immeuble Gamma sur l’Avenue Bourguiba qui abrite ses bureaux, le coordonnateur de la MFG-MCA Ibrahima Dia nous a reçu avec son collègue Assane Niang, au milieu d’une activité fébrile. Sa mission s’éteignant, sous la conduite de cet environnementaliste et socio-économiste, qui a fait ses armes au Ministère de l’Economie et des Finances, l’équipe pluridisciplinaire mise en place le 29 janvier 2008, entame sa mue, à l’heure des derniers réglages pour la mise en œuvre des projets du Compact Sénégal.
Pouvez-vous revenir sur la genèse de la mission de formulation ?
Oui. Tout est parti de l’arrêt du projet de plateforme de Diamniadio. Le gouvernement avait fait des propositions de projets de remplacement, mais le Mcc a demandé comme préalable la mise en place d’une structure dédiée à la formulation de ce programme. Et d’y nommer un haut cadre et une équipe technique chargée de concevoir un programme en relation avec eux. Ainsi est née la Mission de formulation et de gestion du Millenium Challenge Account le 29 janvier 2008. Son rôle fondamental était de préparer la proposition du Sénégal, de la négocier, en respectant sa méthodologie, les étapes de formulation définies par ce partenaire et en prenant l’engagement de respecter toutes les exigences du Mcc. Il s’agit donc d’une équipe pluridisciplinaire ayant en son sein l’expertise technique et économique nécessaire à sa mission.
Quelle a été le facteur le plus déterminant qui, au-delà des 270 milliards, vous a semblé le pus important dans la conduite de votre mission ?
C’est le consensus sur la vision. Parce qu’une fois le cadre conceptuel défini et approuvé par M. le Président de la République, nous l’avons partagé avec tous les acteurs. C’est cette vison qui a très vite convaincu nos partenaires et facilité tout ce qui a suivi. Nous sommes partis de l’hypothèse que pour développer le Sénégal, réduire la pauvreté et accélérer la croissance, il faut nécessairement créer d’autres pôles que Dakar. On peut ainsi identifier 6 ou 7 pôles cohérents de développement économique : le Nord, le Sud, l’Est, le littoral, la zone centre-Ouest et la zone centre-Est, etc. Ensuite, il nous a fallu analyser les contraintes et concevoir l’organisation de chaque pôle. Pour chacune des zones, nous avons identifié les projets à y développer et comment les structurer. Il fallait à ce niveau trouver une porte d’entrée pour organiser le pôle économique. Tout le monde s’est mis d’accord que cela doit se faire autour d’un réseau d’infrastructures de transport, de désenclavement, avec une dorsale forte et des routes parallèles. Puis, à ce substrat, on ajoute l’hydraulique et l’énergie. Nous avons eu un consensus fort au niveau national sur cette nécessité. Nous avons ensuite développé des critères de priorisation qui permettent d’arriver aux mêmes choix consensuels. Les zones prioritaires devaient être celles qui ont le potentiel le plus élevé pour les grappes de croissance identifiées dans la SCA comme étant les plus porteuses, notamment l’agriculture et l’agrobusiness, le tourisme, la pêche et surtout l’aquaculture. On est arrivé normalement à la conclusion que le plus fort potentiel est dans le Nord et le Sud du pays. Au lieu de se disperser, nous avons donc mis l’accent sur des choix concentrés. Cela nous a permis d’éviter des débats inutiles. Les gens ont soutenu et accepté cette logique. C’est pour ça que je dis que la méthodologie et le cadre conceptuel ont été déterminants et je pense qu’on peut arriver à un consensus national de toutes les forces politiques et de la société civile autour de cette idée générale. Il s’agit, aujourd’hui, d’une vision largement partagée.
Il y a certainement eu des écueils qu’il vous a fallu surmonter ?
Ah oui, parce que d’abord dans le nouveau Code, le processus de passation des marchés est assez limité. Certes, la Direction centrale des marchés publics et tous les agents concernés ont joué le jeu, mais il y avait des délais incompressibles. Ensuite, nous étions dans une période difficile pour les bureaux d’étude et les entreprises avec la question de l’endettement intérieur. Il a fallu, par une bonne communication, rassurer les bureaux d’étude nationaux et internationaux de classe acceptable, la plupart estimant que, sur ressources nationales, c’était trop risqué. Il y avait également des aspects que nous ne gérons pas directement, parce qu’ayant des dimensions politiques. Il y a eu, par exemple, beaucoup de craintes liées au processus électoral. Heureusement, le Sénégal l’a bien géré, alors que d’autres pays ont vu les missions du Mcc s’arrêter, parce qu’il y a eu des contestations. Or, rien ne peut être reporté et, lorsqu’il y a un retard d’une ou deux semaines,vous ratez le coche.
Le compact a été adopté en conseil des ministres et doit passer devant l’Assemblée nationale. Qu’en est-il maintenant de la mission ?
La mission de formulation s’éteint avec l’atteinte de son objectif. Je crois que les résultats attendus ont été atteints, avec l’octroi de 552 millions de dollars (y compris un précompact de 13,6 millions de dollars), sur les 700 millions du Mca, soit la presque totalité. Donc, nous devons disparaître en tant que mission de formulation. Dès que le compact sera ratifié par l’Assemblée, une nouvelle structure sera créée par décret : le Mca-Sénégal qui va assurer la mise en œuvre.
Pour autant, vous devez avoir une idée de la suite du dossier, en tenant compte surtout des procédures de décaissement du Mca ?
Oui. Il y a un certain nombre de diligences que le gouvernement est en train de prendre, dont la première est la création de cette structure qui est une urgence. Pour le reste, nous avons pu, en tant que Mfg-Mca, faire des avancées extrêmement importantes dans la préparation de la mise en œuvre. Généralement, le processus ne commence qu’un an après la ratification. C’est la première fois, avec le Mcc que, pour le compact d’un pays, le Sénégal, tout ce qui doit être fait durant la première année a déjà été entamé. Aujourd’hui, les instruments de gestion de la mise en œuvre sont prêts. Une agence germano-britannique a été recrutée pour la passation des marchés qui va être externalisée. Elle sera en place dès ce mois-ci pour, dans le cadre du faire-faire, s’occuper de la passation des marchés et de la comptabilité. Le processus de recrutement du personnel de Mca-Sénégal est également très en avance et devrait être achevé d’ici fin décembre. Il fallait également identifier et passer des conventions avec des agences d’exécution. L’Aatr et la Saed sont pressenties. De même, tous les plans de passations des marchés, ainsi que le plan de travail, le calendrier d’exécution des projets ont été ficelés. Il n’y a plus qu’à le faire dérouler et à assurer un bon suivi de l’exécution.
Mais encore, en matière de décaissement et puisque vous êtes enfermés dans un délai de 5 ans, comment garantir que les fonds seront utilisés ?
La philosophie du Mcc, c’est vraiment le « ownership » -la responsabilisation. C’est le pays bénéficiaire qui, depuis le début, pilote tout, gère tout, exécute et est responsable. Ce qu’on attend de lui, c’est que cela se fasse dans les règles de l’art et le Mcc vérifie et donne son approbation ou fait éventuellement des objections. Le Mcc aura simplement ici un représentant résident pour faciliter, servir d’interface et organiser les missions du Mcc. Mais tout le processus d’engagement, de décaissement est géré par Mca-Sénégal, en relation avec les structures avec lesquelles elle a contracté. Elle rend compte régulièrement par des rapports trimestriels, suivi de demandes de décaissement pour les travaux suivants. Donc, le Mcc a un rôle de contrôle simplement, non pas de l’opportunité de la dépense, mais de la conformité avec le programme arrêté. Le processus est aussi flexible, puisque nous pouvons proposer au Mcc des changements en motivant notre demande. Et on s’accorde sur les changements. Ce qui est assez innovant comme approche de coopération. Maintenant, toutes les analyses sur les décaissements et les taux d’absorption montrent qu’il y a deux contraintes principales. L’imprévisibilité des ressources des bailleurs de fonds ne se pose pas avec le Mcc, puisque dès la signature, l’argent est bloqué sur les 5 ans. Ensuite, du côté des pays bénéficiaires, la planification faisait souvent défaut. Certains pays africains par exemple n’ont pas pu réaliser leur programme parce qu’ils n’avaient pas terminé les études de faisabilité. D’où souvent des surprises causant des surcoûts et des retards.
Au Sénégal, nous avons mis l’accent sur une bonne planification avant même la signature. Il ne reste plus que le pilotage et le management pour s’assurer que les travaux sont faits à temps, pour ne pas rater des échéances. Il faut également arriver à garantir un maximum de qualité pour que le bailleur n’ait pas d’objections qui puissent nous retarder. Il va falloir l’exiger des entreprises et des agences d’exécution, la Saed et l’Aatr. C’est ça le défi majeur.
N’y a-t-il pas des choses que vous auriez souhaité faire ou voir réaliser par le Gouvernement, comme par exemple les indicateurs sur lesquels le pays doit travailler ?
C’est vrai, nous avions une vision, un programme beaucoup plus large. Malheureusement, les études de base suffisantes font défaut. Nous avons par exemple éliminé des routes dans la zone Est, qui auraient pu être intégrées dans le compact. Nous n’avons pas voulu prendre ce risque en l’absence de données et de références suffisantes. On aurait souhaité que le gouvernement puisse anticiper sur de telles questions. Je pense qu’il faut qu’on en vienne à la proposition du président de la république qui voulait un fonds destiné uniquement aux études de faisabilité, quitte à les réactualiser quand le bailleur est là. Il y a également que nous avions souhaité une synergie entre tous les partenaires pour que les parties que le compact n’a pas prises en charge puissent être versées aux autres bailleurs. Nous allons nous rattraper. L’Afd, Jica et l’Usaid sont en train de s’engager dans des domaines complémentaires. Au niveau des indicateurs, il y a aussi des efforts à faire, notamment en matière de scolarisation des filles, de santé, d’accès au foncier, etc. C’est pourquoi dans le compact, il est prévu la mise en place d’une cellule d’appui au Mcc dont le rôle est d’aider à suivre ces indicateurs et à élaborer des plans d’action. Il y a enfin ce que la coopération américaine appelle les « questions fatales ». C’est le cas du trafic des enfants et d’autres questions très sensibles sur lesquelles il faut évidemment d’abord avoir la bonne information.
Props recueilis par Fara SAMBE
Le Soleil
Pouvez-vous revenir sur la genèse de la mission de formulation ?
Oui. Tout est parti de l’arrêt du projet de plateforme de Diamniadio. Le gouvernement avait fait des propositions de projets de remplacement, mais le Mcc a demandé comme préalable la mise en place d’une structure dédiée à la formulation de ce programme. Et d’y nommer un haut cadre et une équipe technique chargée de concevoir un programme en relation avec eux. Ainsi est née la Mission de formulation et de gestion du Millenium Challenge Account le 29 janvier 2008. Son rôle fondamental était de préparer la proposition du Sénégal, de la négocier, en respectant sa méthodologie, les étapes de formulation définies par ce partenaire et en prenant l’engagement de respecter toutes les exigences du Mcc. Il s’agit donc d’une équipe pluridisciplinaire ayant en son sein l’expertise technique et économique nécessaire à sa mission.
Quelle a été le facteur le plus déterminant qui, au-delà des 270 milliards, vous a semblé le pus important dans la conduite de votre mission ?
C’est le consensus sur la vision. Parce qu’une fois le cadre conceptuel défini et approuvé par M. le Président de la République, nous l’avons partagé avec tous les acteurs. C’est cette vison qui a très vite convaincu nos partenaires et facilité tout ce qui a suivi. Nous sommes partis de l’hypothèse que pour développer le Sénégal, réduire la pauvreté et accélérer la croissance, il faut nécessairement créer d’autres pôles que Dakar. On peut ainsi identifier 6 ou 7 pôles cohérents de développement économique : le Nord, le Sud, l’Est, le littoral, la zone centre-Ouest et la zone centre-Est, etc. Ensuite, il nous a fallu analyser les contraintes et concevoir l’organisation de chaque pôle. Pour chacune des zones, nous avons identifié les projets à y développer et comment les structurer. Il fallait à ce niveau trouver une porte d’entrée pour organiser le pôle économique. Tout le monde s’est mis d’accord que cela doit se faire autour d’un réseau d’infrastructures de transport, de désenclavement, avec une dorsale forte et des routes parallèles. Puis, à ce substrat, on ajoute l’hydraulique et l’énergie. Nous avons eu un consensus fort au niveau national sur cette nécessité. Nous avons ensuite développé des critères de priorisation qui permettent d’arriver aux mêmes choix consensuels. Les zones prioritaires devaient être celles qui ont le potentiel le plus élevé pour les grappes de croissance identifiées dans la SCA comme étant les plus porteuses, notamment l’agriculture et l’agrobusiness, le tourisme, la pêche et surtout l’aquaculture. On est arrivé normalement à la conclusion que le plus fort potentiel est dans le Nord et le Sud du pays. Au lieu de se disperser, nous avons donc mis l’accent sur des choix concentrés. Cela nous a permis d’éviter des débats inutiles. Les gens ont soutenu et accepté cette logique. C’est pour ça que je dis que la méthodologie et le cadre conceptuel ont été déterminants et je pense qu’on peut arriver à un consensus national de toutes les forces politiques et de la société civile autour de cette idée générale. Il s’agit, aujourd’hui, d’une vision largement partagée.
Il y a certainement eu des écueils qu’il vous a fallu surmonter ?
Ah oui, parce que d’abord dans le nouveau Code, le processus de passation des marchés est assez limité. Certes, la Direction centrale des marchés publics et tous les agents concernés ont joué le jeu, mais il y avait des délais incompressibles. Ensuite, nous étions dans une période difficile pour les bureaux d’étude et les entreprises avec la question de l’endettement intérieur. Il a fallu, par une bonne communication, rassurer les bureaux d’étude nationaux et internationaux de classe acceptable, la plupart estimant que, sur ressources nationales, c’était trop risqué. Il y avait également des aspects que nous ne gérons pas directement, parce qu’ayant des dimensions politiques. Il y a eu, par exemple, beaucoup de craintes liées au processus électoral. Heureusement, le Sénégal l’a bien géré, alors que d’autres pays ont vu les missions du Mcc s’arrêter, parce qu’il y a eu des contestations. Or, rien ne peut être reporté et, lorsqu’il y a un retard d’une ou deux semaines,vous ratez le coche.
Le compact a été adopté en conseil des ministres et doit passer devant l’Assemblée nationale. Qu’en est-il maintenant de la mission ?
La mission de formulation s’éteint avec l’atteinte de son objectif. Je crois que les résultats attendus ont été atteints, avec l’octroi de 552 millions de dollars (y compris un précompact de 13,6 millions de dollars), sur les 700 millions du Mca, soit la presque totalité. Donc, nous devons disparaître en tant que mission de formulation. Dès que le compact sera ratifié par l’Assemblée, une nouvelle structure sera créée par décret : le Mca-Sénégal qui va assurer la mise en œuvre.
Pour autant, vous devez avoir une idée de la suite du dossier, en tenant compte surtout des procédures de décaissement du Mca ?
Oui. Il y a un certain nombre de diligences que le gouvernement est en train de prendre, dont la première est la création de cette structure qui est une urgence. Pour le reste, nous avons pu, en tant que Mfg-Mca, faire des avancées extrêmement importantes dans la préparation de la mise en œuvre. Généralement, le processus ne commence qu’un an après la ratification. C’est la première fois, avec le Mcc que, pour le compact d’un pays, le Sénégal, tout ce qui doit être fait durant la première année a déjà été entamé. Aujourd’hui, les instruments de gestion de la mise en œuvre sont prêts. Une agence germano-britannique a été recrutée pour la passation des marchés qui va être externalisée. Elle sera en place dès ce mois-ci pour, dans le cadre du faire-faire, s’occuper de la passation des marchés et de la comptabilité. Le processus de recrutement du personnel de Mca-Sénégal est également très en avance et devrait être achevé d’ici fin décembre. Il fallait également identifier et passer des conventions avec des agences d’exécution. L’Aatr et la Saed sont pressenties. De même, tous les plans de passations des marchés, ainsi que le plan de travail, le calendrier d’exécution des projets ont été ficelés. Il n’y a plus qu’à le faire dérouler et à assurer un bon suivi de l’exécution.
Mais encore, en matière de décaissement et puisque vous êtes enfermés dans un délai de 5 ans, comment garantir que les fonds seront utilisés ?
La philosophie du Mcc, c’est vraiment le « ownership » -la responsabilisation. C’est le pays bénéficiaire qui, depuis le début, pilote tout, gère tout, exécute et est responsable. Ce qu’on attend de lui, c’est que cela se fasse dans les règles de l’art et le Mcc vérifie et donne son approbation ou fait éventuellement des objections. Le Mcc aura simplement ici un représentant résident pour faciliter, servir d’interface et organiser les missions du Mcc. Mais tout le processus d’engagement, de décaissement est géré par Mca-Sénégal, en relation avec les structures avec lesquelles elle a contracté. Elle rend compte régulièrement par des rapports trimestriels, suivi de demandes de décaissement pour les travaux suivants. Donc, le Mcc a un rôle de contrôle simplement, non pas de l’opportunité de la dépense, mais de la conformité avec le programme arrêté. Le processus est aussi flexible, puisque nous pouvons proposer au Mcc des changements en motivant notre demande. Et on s’accorde sur les changements. Ce qui est assez innovant comme approche de coopération. Maintenant, toutes les analyses sur les décaissements et les taux d’absorption montrent qu’il y a deux contraintes principales. L’imprévisibilité des ressources des bailleurs de fonds ne se pose pas avec le Mcc, puisque dès la signature, l’argent est bloqué sur les 5 ans. Ensuite, du côté des pays bénéficiaires, la planification faisait souvent défaut. Certains pays africains par exemple n’ont pas pu réaliser leur programme parce qu’ils n’avaient pas terminé les études de faisabilité. D’où souvent des surprises causant des surcoûts et des retards.
Au Sénégal, nous avons mis l’accent sur une bonne planification avant même la signature. Il ne reste plus que le pilotage et le management pour s’assurer que les travaux sont faits à temps, pour ne pas rater des échéances. Il faut également arriver à garantir un maximum de qualité pour que le bailleur n’ait pas d’objections qui puissent nous retarder. Il va falloir l’exiger des entreprises et des agences d’exécution, la Saed et l’Aatr. C’est ça le défi majeur.
N’y a-t-il pas des choses que vous auriez souhaité faire ou voir réaliser par le Gouvernement, comme par exemple les indicateurs sur lesquels le pays doit travailler ?
C’est vrai, nous avions une vision, un programme beaucoup plus large. Malheureusement, les études de base suffisantes font défaut. Nous avons par exemple éliminé des routes dans la zone Est, qui auraient pu être intégrées dans le compact. Nous n’avons pas voulu prendre ce risque en l’absence de données et de références suffisantes. On aurait souhaité que le gouvernement puisse anticiper sur de telles questions. Je pense qu’il faut qu’on en vienne à la proposition du président de la république qui voulait un fonds destiné uniquement aux études de faisabilité, quitte à les réactualiser quand le bailleur est là. Il y a également que nous avions souhaité une synergie entre tous les partenaires pour que les parties que le compact n’a pas prises en charge puissent être versées aux autres bailleurs. Nous allons nous rattraper. L’Afd, Jica et l’Usaid sont en train de s’engager dans des domaines complémentaires. Au niveau des indicateurs, il y a aussi des efforts à faire, notamment en matière de scolarisation des filles, de santé, d’accès au foncier, etc. C’est pourquoi dans le compact, il est prévu la mise en place d’une cellule d’appui au Mcc dont le rôle est d’aider à suivre ces indicateurs et à élaborer des plans d’action. Il y a enfin ce que la coopération américaine appelle les « questions fatales ». C’est le cas du trafic des enfants et d’autres questions très sensibles sur lesquelles il faut évidemment d’abord avoir la bonne information.
Props recueilis par Fara SAMBE
Le Soleil
